傅学良生态环境需要一个制度建设佳丽菊属

傅学良：生态环境需要一个制度建设

1月20日消息：在上海新一轮城市总体规划中，上海的城市定位也出现新的变化。关于全球城市，其特征之一是同时拥有宜居的城市环境和良好的城市生态系统。在此新形势下，上海应该“对标”纽约、伦敦、巴黎、东京四大全球城市，在学习既有全球城市对生态环境保护经验的基础上，发挥上海的优势，把制度建设作为改善生态环境的突破口，通过制度建设妥善解决上海经济社会发展与人口、资源、环境之间的关系。

新老环境问题并存

在上海的大气治理领域，虽然传统大气环境问题治理成效卓著，氧氮化物、烟尘排放总量不断下降，来自上述污染物对健康的风险影响也在逐步减少，但是在新型大气污染方面产生的危害却不容小觑。

作为我国近现代工业发展的排头兵和传统重化工基地，上海在生态环境方面的历史负担和欠账较重，现实压力也非常大。

目前上海生态环境的复合型、区域性污染特点明显，新老环境问题并存。在上海的大气治理领域，虽然传统大气环境问题治理成效卓著，氧氮化物、烟尘排放总量不断下降，来自上述污染物对健康的风险影响也在逐步减少，但是在新型大气污染方面产生的危害却不容小觑。例如PM2.5方面，上海2013年的年平均是62微克/立方米，国家标准是35微克/立方米。在上海，最能体现大气含硫量的酸雨频率也一直维持在65%的水平以上，机动车尾气、加油站和化工企业挥发性有机物等污染不能得到有效控制，如果在不利的气象条件下，甚至存在诱发光化学烟雾等潜在威胁的风险。

在水资源领域，上海呈现出水质性缺水的问题。上海通过开展苏州河治理、消除中心城区河道黑臭和郊区骨干河道的整治行动，有效改善了上海的水环境面貌，工业废水的排放和COD的排放量也在逐年下降，但是从整体来看，水资源的污染物总量却在不断地累计和增长，上海河道水质经过水资源的普查发现全年优于Ⅲ类（含Ⅲ类）断面仅占3.4%，而Ⅳ类断面占23.7%，Ⅴ类断面占20.0%，劣Ⅴ类断面占52.9%，目前中心城区河道存在间歇性黑臭现象，城郊接合部河道和农村断头浜，黑臭问题还比较突出。

上海的生态地域面积有所增长，但是土地污染的聚集性风险也逐步体现。特别是由于上海重化工产业的发展，所带来的污水排放和污泥的形成，造成上海土地环境重金属和持久性有机污染物的直接污染，如果这些被污染的土地直接用于居住、商业用途，将隐藏着巨大的环境健康风险。日益增大的资源能源环境承载力，严重制约上海迅速发展。上海生态环境质量总体保持平稳，但是以可用水、耕地、能源为代表的上海资源环境发展现状表明上海生态环境承载力已经非常巨大。2014年上海市第二次全国土地调查主要数据结果显示，上海市人均耕地仅为0.12亩，不足全国人均水平的1/12，全国人均耕地为1.52亩。上海土地开发强度已经超过40%，远远高于大伦敦、大巴黎、东京圈等国际大都市平均20%的标准。

另外一些问题中有以垃圾分类为主导的治理模式逐步形成，但是垃圾治理效果并不理想。目前，上海生活垃圾日产生量超过处理能力，有部分生活垃圾未经处置即进入环境，尤其是在生活垃圾“减量化、无害化、资源化”制度设计上存在的问题，导致垃圾治理效果并不理想。同时，上海市的区域环境噪声达标，但是由于上海市生产、生活范围的拓展而呈现出分散性噪音多发的态势，导致民众对噪声的投诉占比较高。

管制性手段不再适应形势

上海生态环境保护制度主要缺陷是重视管制性手段，而忽视引导性、激励性、教育性、自治性手段。

目前，上海生态环境保护制度主要存在下列不足之处：

上海既有的生态环境保护制度，无论是管制类制度工具，还是激励类制度工具，对于企业的关注点比较多，但是却忽视社会和个人主体的参与作用。上海生态环境保护制度主要缺陷是重视管制性手段，而忽视引导性、激励性、教育性、自治性手段。目前环境管理方式主要依靠行政指令、行政监督，这已经远远不能适应形势的需要，例如，对企业的生态环境破坏行为在处理手段方面以罚款为主，缺乏生态环境的恢复等手段工具，并且有很多环境违法行为虽然处理迅速，但是缺少治理效果巩固和行为人环境教育的跟进措施，导致对进一步违法难以根除，亟待建立适应市场经济条件下的激励、教育机制，通过经济等多元化手段来激发多层次主体对环境保护的积极性。

目前上海生态环境所受到的破坏已经不再局限于大气、水、土壤等传统领域，而是开始蔓延到新兴领域，但是上海生态环境保护制度却出现了滞后性。具体体现为保护制度在领域保障方面的不完整，例如收费制度只对污水、废气、废渣、噪声、放射性物质收费，但是欠缺对恶臭物质、部分工业固体废弃物、生活垃圾等污染源收费；对于光、热、土壤等环境要素未出台相应的标准，也缺乏相对应的控制标准；缺乏相应的制度制约光污染、节能产品污染等新兴领域。

在制定生态环境保护制度时应结合污染防治与资源开发、利用、保护、改善及环境管理的实际情况，应该有针对性地根据上海特点进行制定。例如，上海的大气中硝酸盐含量较大，而部分疾病的产生通常是由该项污染源引起，在单靠国家现行制度不能满足的情况下，上海应该相应地制定特殊性的本地环境制度解决此类问题，包括提高环境标准和创设不同的环境制度内容。上海环境保护制度涉及的管理范围广泛，并且部分内容在管理范围上有交叉，所以不同部门涉及的管理权限设计存在诸多不协调之处。例如，大气污染防治标准本来应该是保障人体健康，但是现行的环境标准并没有区分人体健康保护和环保的不同目的，而是采用统一标准，这也不利于人体健康的保护。

国外发达国家在20世纪50-60年代发生了严重的环境污染问题，这些国家所创设并实施的生态环境保护制度为生态环境的恢复起到积极的重要作用，值得上海学习与借鉴。

首先是坚持自然生态、慎重开发的理念。国外很多城市把保护自然的原始状态作为环境管理的基础，在城市中营造绿色空间是环境管理的重要内容，城市绿色空间思想的核心是尊重和保护自然环境。城市绿色空间崇尚自然性，注重区域生态，以实现可持续发展。在美国因为耗水量巨大，近十几年来美国城市纷纷告别人工，让自然回归城市，引导自然景观伸入城市。

其次，设计责任公平的生态环境保护制度。国外在重视政府在环境保护制度中的管制、引导和合作作用的同时，也注重公众个人在环境保护中的责任。例如日本在《建立循环型社会基本法》第四条规定：“必须使国家、地方政府、企业和公众在合理承担各自责任的前提下采取必要的措施,并使其公平合理地负担采取措施所需的费用。”

第三，重视运用经济激励性制度来解决环境问题，可以降低治理成本和激励企业持续进行技术创新，达到提高环境治理的效率和灵活性的目的，例如对可能造成污染的产品的销售征收押金，当符合某些条件时，如把用过的或废弃的物品送到集中地，从而避免了污染，这笔费用就可退还。瑞典、挪威、丹麦等国的城市都对金属容器、塑料容器和玻璃瓶等实行了这种制度。

第四，调动民众对生态环境保护的自主性和积极性。比较典型的是美国的城市社区协议。鼓励普通公众进行环境公益诉讼，通过公众对污染者的污染行为和环境监管的渎职行为提起诉讼，有力保护城市生态环境。实际上公众参与环境治理也改变了传统的只有政府和企业的“二元”污染控制结构，形成了政府、企业和社会公众的“三元”污染控制结构。

重视环境不得恶化原则

如果坚持原有的达标排放合法，则环境质量差的地区很难变好，因为排污达标就不需要改善了，环境优良、环境容量大的地区，将难以避免环境质量恶化。

面对新形势的挑战，上海必须要在生态环境保护制度建设上，实现以管理控制为主导向强制化、市场化、自主化综合协同控制措施进行转变。上海必须要改变传统的分部门管理、防治结合、达标排放合法、政府主导保障、污染者治理的生态环境保护制度设立原则，改为整体统一管理原则、风险预防原则、上海市环境不得恶化原则、公众参与原则、损害环境者付费原则，并进而通过这些更为科学、更加系统、更具有前瞻性的原则来指导制度的设立和运行。

整体统一管理的原则要求上海加强各环境要素综合管理，注重协调各环境要素的分别管理，建立综合性的环境行政管理体制，并且实行跨行政区域和跨部门的环境资源管理；风险预防原则要求我市如果依据现有知识水平和技术条件，对部分项目的实施可能产生的不良环境影响的程度或范围不能做出科学判断的，审查小组应当提出该项目不予通过的意见；上海市环境不得恶化原则强调并非企业达标排放就为合法，而是排放的标准不能低于周边环境的现有标准，如果坚持原有的达标排放合法，则环境质量差的地区很难变好，因为排污达标就不需要改善了，环境优良、环境容量大的地区，将难以避免环境质量恶化，只有坚持上海市环境不得恶化原则，才能保证环境一直向着良好的方向发展和改善；公众参与原则要求公众提高环保意识，确立公众对环境管理的问责制；损害环境者付费强调只要是开发利用环境和资源、排放污染物或者从事其他生产、生活活动，对环境造成不利影响和危害者，应当支付由于其活动所形成的环境损害费用，然后将损害环境者缴纳的费用，交由第三方进行相应的专业化治理，并且进行严格的监控，以保证治理的科学性和有效性。

上海必须构建预防-管制-激励-事后补救并重的保障制度体系，同时设计适当的机制，保证生态环境保护保障制度的有效运行。上海生态环境保护事前的预防性制度体系最主要的是创设上海生态红线保护制度，强化上海环境总体规划制度的法律地位，进一步完善环境影响评价制度，实施分类管理和控制，严格生态准入，在污染源的产生上做足“减法”，争取进一退二，强化生态监管，恢复和改善上海特殊地域、特别环境要素的生态功能，有效保障重要生态区域和环境要素的基本功能；上海生态环境保护的事中管制性制度体系，最主要是深入推进排污收费制度建设，加快改革生态环境利用申报与许可制度，进一步构建环境监察制度体系，尽快形成土壤、大气、水等的监管网络，并且与公众参与相结合，对于上海农村环境要采取环境监察一体化管理，设立农村环境监察队伍，完善农村环境监察的区域性组织；上海生态环境保护的行为激励性制度体系最主要的是针对部分产品创设环境押金制度，积极促进环境产业基金制度发展，改革和完善环境补贴制度，提高生态补偿制度实施的可操作性，进一步构建生态环境自主化治理制度的模式；上海生态环境保护的事后救济性制度体系主要是创设和构建生产者责任延伸制度体系，加大力度改造限期治理制度，构建和大力推广生态环境破坏的第三方治理制度，加强环境污染事故应急制度的实践性工作。

生态环境建设需要我们遵循生态文明发展的规律，努力改革政府对生态环境的原有管理模式，从传统的政府规制型为主，向政府引导下的市场型和自主参与型为主转变，大力鼓励和引导企业和市民参与生态环境建设，最终依靠制度建设把上海建设成为宜居之都、生态之都。（作者系上海对外经贸大学法学院副教授、环境与资源法学博士。）

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